油氣價格競爭改革 改革不必諱言利益集團

　　記者從日前召開的2017能源大轉(zhuǎn)型高層論壇上了解到，全國還有三分之二的天然氣市場需要去開拓，2020年要實現(xiàn)天然氣在一次能源中占比10%的目標(biāo)依然任重道遠(yuǎn)。在此之下，一攬子政策正在醞釀出臺，國土資源部正在研究制定油氣管理體制改革的規(guī)范性文件，國家能源局已將油氣管網(wǎng)互聯(lián)互通相關(guān)文件下發(fā)至地方，同時將出臺加快天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和建立天然氣調(diào)峰市場機制的意見，并且醞釀天然氣與新能源融合發(fā)展的相關(guān)政策。

　　油氣價格競爭改革

　　價格激勵構(gòu)成市場經(jīng)濟的基本激勵，價格競爭成為市場形成的基本表征。我國成品油和天然氣領(lǐng)域長期實行的政府定價、政府指導(dǎo)價，偏離市場供求，抑制投資激勵，拖累效率提升，亟待制度轉(zhuǎn)型。本輪油氣改革對競爭環(huán)節(jié)政府定價做出轉(zhuǎn)型決策，明確提出放開成品油和天然氣價格。

　　放開成品油價格。我國成品油價格常年實行政府定價或政府指導(dǎo)價，2008年國家發(fā)改委出臺《石油價格管理辦法(試行)》，規(guī)定汽、柴油零售價格和批發(fā)價格，以及供應(yīng)社會批發(fā)企業(yè)、鐵路、交通等專項用戶汽、柴油供應(yīng)價格實行政府指導(dǎo)價;國家儲備和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團用汽、柴油供應(yīng)價格，以及航空汽油、航空煤油出廠價格實行政府定價。

　　放開天然氣價格。如果說政府管制以解決市場失靈為動因、以降低交易成本為目的，那么油氣價格管制就應(yīng)該以自然壟斷環(huán)節(jié)為界碑。油氣價格管制的本意在于遏制自然壟斷所帶來的市場失靈問題，但我國油氣政府定價已經(jīng)突破了管網(wǎng)運輸?shù)茸匀粔艛喹h(huán)節(jié)，擴展至競爭環(huán)節(jié)的成品油和天然氣產(chǎn)品。多輪油氣價格改革均聚焦于政府定價的數(shù)額調(diào)整，卻忽略了價格管制的原始初衷，是故雷聲大、雨點小，事倍功半。

　　2017-2022年中國液化油氣混空氣行業(yè)發(fā)展前景分析及發(fā)展策略研究報告表示，價格管制的放松必須以油氣商品屬性的回歸為起點，以國企壟斷體制的破冰為機遇，以產(chǎn)業(yè)市場轉(zhuǎn)型的提速為依托，配合油氣競爭性市場的建構(gòu)，方可彰顯其意義。

　　《意見》已經(jīng)為下一輪油氣體制改革指明了方向，但政策文件畢竟不能代替法律規(guī)定。如果將能源法律革命視為能源戰(zhàn)略決策的執(zhí)行者，那么法律制度轉(zhuǎn)型則構(gòu)成中央改革意見的定型器。法律制度的設(shè)計者應(yīng)該把握改革契機，及時啟動修法進程，適時固化改革成果，為民營資本投資掃清障礙，為油氣市場建構(gòu)奠定基礎(chǔ)。唯有如此，方能充分釋放油氣領(lǐng)域的巨大潛力，順勢助推中國的新一輪能源革命。

　　改革不必諱言利益集團

　　不必諱言利益集團，但改革要設(shè)法跳出行業(yè)利益的藩籬。所謂行業(yè)利益藩籬就是利用藩籬(籬笆，指各種保護政策措施)得以固化的行業(yè)利益。那么，油氣改革如何能夠跳出行業(yè)利益藩籬呢?

　　首先，要承認(rèn)利益集團是一個客觀存在。人人喊打“利益集團”的局面不是一個有利于良性改革的輿論環(huán)境。一個企業(yè)只能談“社會責(zé)任”，不能追求自身利益的輿論導(dǎo)向并不真正有利于“公眾利益”，反而會損害“公眾利益”。況且，“打破”或者“消滅”了舊的利益集團，還會產(chǎn)生新的利益集團。因此，“打破”或“消滅”利益集團，本質(zhì)就是“新”的利益集團替代“舊”利益集團。

　　其次，要承認(rèn)利益集團有對改革方案施加影響的權(quán)利。利益集團阻礙改革也是利益集團的一個“罪狀”。承認(rèn)利益集團是一個客觀存在，就是承認(rèn)利益集團追求利益行為的合理性。因此，在既定的法律制度框架下，利益集團會利用各種合法手段“影響”政策來牟利也是必然，否則就不是“利益集團”了。當(dāng)前我國存在的在位利益集團(不僅油氣領(lǐng)域)對改革方案和政策制定影響過大的客觀事實，問題不在“影響行為”本身，而在制度缺陷。

　　第三，承認(rèn)利益集團客觀性，以及有影響政策的權(quán)利，并不意味著承認(rèn)其對利益過度追求的合理性，以及長期以來各種保護政策措施和石油利益集團自身構(gòu)建的各種“籬笆”而形成的行業(yè)利益(利益藩籬)的合理性。因此，改革必然有一個拆除“籬笆”，即取消各種政策保護措施，從而去除行業(yè)利益藩籬的過程。當(dāng)然，政策保護一定是與某種合理或者不合理的，虛幻的或者真正的所謂“非企業(yè)職能”聯(lián)系在一起的。因而在拆除“籬笆”和各種保護政策之前，需要對企業(yè)目前承擔(dān)的各種“非企業(yè)職能(如能源供應(yīng)安全)”進行清理和合理分拆，并建立專門的實現(xiàn)機制。

　　最后，要使改革能夠真正跳出行業(yè)利益藩籬的最為關(guān)鍵和根本的一點是建立相關(guān)法律制度規(guī)范利益集團對政策施加影響的方式、途徑。因此，改革的一個合理且可行的訴求應(yīng)該是“約束”利益集團的“過度行為”。只有以法律和政策限制“利益集團的利益訴求”，并使其與其他階層利益達成一個相對合理的平衡，追求改革的“最大公約數(shù)”才有可能落到實處。