政府投資項目現(xiàn)狀

　　政府投資項目是一個在我國改革開放中出現(xiàn)的新的概念。隨著中央擴(kuò)大投資拉動內(nèi)需政策的出臺，我國每年投入上千億資金用于道路、橋梁等基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)，投資規(guī)模的急劇擴(kuò)大，給投資管理帶來了新的考驗。以下對政府投資項目現(xiàn)狀分析。

　　2017-2022年中國政府項目行業(yè)市場深度調(diào)研及投資戰(zhàn)略研究分析報告表明，政府投資建設(shè)項目前期工作的管理，是項目實施的關(guān)鍵，對項目的成功建設(shè)具有很大的影響。對于如何有效管理政府投資項目，我國政府一直都在進(jìn)行著探討和研究，并不斷改進(jìn)和完善其管理模式和實施途徑?，F(xiàn)從五點來分析政府投資項目現(xiàn)狀。

　　(一)項目確定、準(zhǔn)備階段

　　1.工程立項階段和設(shè)計階段造價控制薄弱。根據(jù)政府投資項目現(xiàn)狀權(quán)威統(tǒng)計資料分析，項目設(shè)計階段影響造價的可能性為30%至75%，實施(施工)階段影響造價的可能性僅為5%至25%。所以,加強(qiáng)工程立項階段和設(shè)計階段的控制對工程造價的影響很大。然而,實際工作中造價管理的重點卻放在工程建造階段，只重視工程的承包價格、變更造價以及結(jié)算造價，不重視前期造價管理，如有些工程在立項階段缺乏科學(xué)的態(tài)度，把可行性研究變成可批性研究;有些工程投資估算不實，在資金沒著落的情況下急于上馬，編制虛假的工程概預(yù)算，搞釣魚工程;也有些工程在投資估算中未考慮動態(tài)的調(diào)整因素;設(shè)計行業(yè)缺乏競爭和制約機(jī)制，掛靠設(shè)計、業(yè)余設(shè)計等不規(guī)范行為比較普遍，不少設(shè)計人員由于缺乏實踐經(jīng)驗，圖紙設(shè)計深度不夠，達(dá)不到施工圖設(shè)計的要求，缺、少、漏項目很多。此外，建設(shè)單位或是因為對設(shè)計單位過分信任依賴，或是因為沒有對圖紙檢查和復(fù)核能力，在拿到圖紙后就進(jìn)行招投標(biāo)，且在施工時又發(fā)生了必須修改的許多事項，建設(shè)單位和設(shè)計單位不得不同意變更設(shè)計，造成投資超計劃。

　　由于放松了前期的工程造價管理，使得工程上馬后或因資金短缺或因圖紙不到位，造成工程干干停停，停停干干，既增加了浪費，又使已投入的資金在較長期限內(nèi)無法發(fā)揮效益。與之相反的還有一種極端表現(xiàn)是設(shè)計過于保守，增加工程項目的材料耗用量，增加了工程建設(shè)成本。部分政府投資項目的建設(shè)單位，為了降低設(shè)計收費或照顧關(guān)系等原因，將工程項目委托給資質(zhì)等級較低的設(shè)計單位設(shè)計，這種設(shè)計單位因規(guī)模較小，設(shè)計工種不齊，設(shè)計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，造成設(shè)計保守，增加工程項目的材料耗用量，增大工程建設(shè)成本。

　　2.超概(預(yù))算投資較為普遍。建設(shè)單位為爭取項目立項、少繳規(guī)費，一般采取少報投資額的方式，而在項目實施過程中提高裝飾標(biāo)準(zhǔn)，致使項目實施、竣工后超概(預(yù))算嚴(yán)重。此外，建設(shè)單位違反有關(guān)文件規(guī)定，要求設(shè)計單位擴(kuò)大規(guī)模和提高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計，增大工程實際完成投資額，這部分增加的概算投資，建設(shè)單位又沒有報原審批部門予以批準(zhǔn)。

　　3.部分政府投資項目現(xiàn)狀無立項報建手續(xù)，更有甚者在未取得施工用地許可證就擅自動工修建。

　　(二)招投標(biāo)階段

　　1.造價中介組織良秀不齊。近年來，從事工程造價咨詢、招標(biāo)代理、標(biāo)底編制等工作的中介組織發(fā)展很快，可是政府對這些中介組織沒能夠進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理。一方面，中介組織對承擔(dān)的咨詢服務(wù)不負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，也沒有完善的賠償制度和回避制度。另一方面，中介組織中個別從業(yè)人員素質(zhì)較差，在標(biāo)底編制過程中經(jīng)常發(fā)生錯算、漏算，對一些圖紙中已經(jīng)非常明確沒有必要暫定的大眾材料實行暫定。這就導(dǎo)致投標(biāo)報價中相當(dāng)一部分經(jīng)費為暫定經(jīng)費，不但造成投資失控，而且增加了竣工決算審計難度。

　　2.部分建設(shè)單位將必須依法進(jìn)行招標(biāo)的項目化整為零規(guī)避招標(biāo)。將依法必須進(jìn)行招標(biāo)的一個項目化分為若干個小項目，簽訂多個施工合同，使施工單項合同估算價低于要求進(jìn)行招標(biāo)的政策底價，以規(guī)避施工招標(biāo);部分建設(shè)單位將應(yīng)當(dāng)依法公開招標(biāo)的項目進(jìn)行變通處理，從而采取邀請招標(biāo)的形式;部分建設(shè)單位違反基本建設(shè)程序，先進(jìn)場施工后招標(biāo)投標(biāo)，使招標(biāo)投標(biāo)成為一種形式。

　　3.個別施工企業(yè)出借法人營業(yè)執(zhí)照、資質(zhì)證書投標(biāo)。部分建設(shè)單位在工程施工招標(biāo)過程中，對投標(biāo)施工企業(yè)資質(zhì)等審查不嚴(yán)，有的建設(shè)單位純粹是“睜一只眼閉一只眼”，放任施工企業(yè)出借法人營業(yè)執(zhí)照、資質(zhì)證書投標(biāo)這種違法行為，比較常見的是，同一施工企業(yè)的相關(guān)人員分別代表幾家施工企業(yè)投標(biāo)，不管哪家施工企業(yè)中標(biāo)，最后中標(biāo)承建的實質(zhì)上都是一家施工企業(yè)。

　　4.重要設(shè)備、材料等貨物的采購應(yīng)當(dāng)依法招標(biāo)的未招標(biāo)。有關(guān)文件規(guī)定：“重要設(shè)備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在100萬元以上的必須進(jìn)行公開招標(biāo)”，但是在審計中我們發(fā)現(xiàn)，建設(shè)單位自行采購的重要設(shè)備、材料，多數(shù)符合招標(biāo)條件卻未通過招標(biāo)采購，而是直接通過“詢價”方式采購，姑且不論材料的質(zhì)量和價格的合理性，給審計正確計價也帶來了困難。

　　5.建設(shè)單位未經(jīng)總承包單位同意，任意肢解發(fā)包工程?！督ㄖā返诙臈l明確規(guī)定，“提倡對建筑工程實行總承包，禁止將建筑工程肢解發(fā)包”?？墒?，在實際工作中，存在任意肢解發(fā)包工程的現(xiàn)象，并將帶來以下問題：一是給工程正確計價造成一定的困難;二是增大了工程建設(shè)成本，因為按照有關(guān)規(guī)定，如果建設(shè)單位將一個單位工程的一部分直接分包給另一施工企業(yè)，總包單位應(yīng)以該分部工程的定額直接費或定額人工費為基礎(chǔ)，向建設(shè)單位收取臨時設(shè)施費、現(xiàn)場管理費、企業(yè)管理費、勞動保險費;三是不利于工程質(zhì)量管理;四是肢解發(fā)包工程易滋生腐敗。

　　(三)合同簽訂階段

　　1.施工合同簽訂不規(guī)范。有的施工合同無視《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定，不能嚴(yán)格按照招投標(biāo)文件簽訂合同;有的施工合同簽訂得草率馬虎，簽訂合同的主體資格審查不嚴(yán)，文字表述經(jīng)不起推敲，應(yīng)用費率的標(biāo)準(zhǔn)與有關(guān)規(guī)定差距甚遠(yuǎn)。如某項目國家規(guī)定的甲供材料保管費率為1%，但合同簽訂時卻提高到9%;有的合同沒有使用建設(shè)部推行的《建設(shè)工程施工合同(示范文本)》，合同條款殘缺不全，對施工中發(fā)現(xiàn)的各類風(fēng)險因素處理辦法沒有約定，導(dǎo)致竣工決算時較難裁決;有的合同中簽訂的條款與招標(biāo)文件的原意背道而馳,前后矛盾，導(dǎo)致結(jié)算造價時陷于十分尷尬的境地。

　　2.隨意簽訂包干價合同，且合同其他條款簽訂不嚴(yán)肅，內(nèi)容含混不清、價格過高。我們在審計中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，一些建施雙方在簽定工程承包合同確定合同價款時，部分建設(shè)單位在施工企業(yè)不規(guī)范的報價(揀中藥似)基礎(chǔ)上，同施工企業(yè)討價還價后，確定合同價款;有的在幾家施工企業(yè)不規(guī)范的報價基礎(chǔ)上，簡單加以比較，確定合同價款。

　　3.逃避監(jiān)督，合同生效?！秾徲嫹ā访鞔_規(guī)定：“審計機(jī)關(guān)對國家建設(shè)項目預(yù)算的執(zhí)行情況和決算進(jìn)行審計監(jiān)督”，而一些部門和單位為了逃避監(jiān)督，在簽定合同時，雙方惡意串通，將價款一次性簽死，使合同生效。審計部門在決算審計時只能審計變更部分。未變更的部分，依據(jù)《經(jīng)濟(jì)合同法》的相關(guān)規(guī)定，不宜再審。

　　(四)項目施工階段

　　1.建設(shè)單位自供材料(甲供材)價格高，影響審計定價。工程建設(shè)過程中，建設(shè)單位供應(yīng)材料的現(xiàn)象非常普遍，加上很多建設(shè)單位缺乏專業(yè)技術(shù)人員，對材料市場價格信息難以把握，致使甲供材價格普遍偏高，給事后審計計價取費造成很大的困難。

　　2.建設(shè)單位認(rèn)定的“未計價材料”價格大大高于市場價?！拔从媰r材料”是指價格波動較大，結(jié)算價格需要建設(shè)單位和施工企業(yè)共同認(rèn)定的材料。我們發(fā)現(xiàn)，政府投資項目“未計價材料”的認(rèn)定價格往往高于“當(dāng)時”“本地區(qū)”的市場價。

　　3.管理失控，現(xiàn)場簽證內(nèi)容失實。簽證，是指在施工圖紙上不能反映，但實際發(fā)生時需要現(xiàn)場確認(rèn)的施工內(nèi)容。政府投資項目較為普遍地存在：簽證內(nèi)容過多、簽證數(shù)量過大，出現(xiàn)認(rèn)定的工程量失實、價格高等問題。

　　4.簽證人員缺乏職業(yè)道德和敬業(yè)精神。我們在審計中發(fā)現(xiàn)有的工程簽證數(shù)量有出入，有的項目搞重復(fù)簽證;有的無中生有，實際并不存在或設(shè)計變更已取消，業(yè)主代表或監(jiān)理人員簽字時未仔細(xì)核實;有的簽證缺乏詳細(xì)記錄，只簽多少工程量，而無具體圖示和尺寸;有的認(rèn)質(zhì)認(rèn)價材料不認(rèn)質(zhì)亂認(rèn)價，不寫明生產(chǎn)廠家、規(guī)格、型號，不作市場調(diào)查詢價，糊亂認(rèn)價;有的建設(shè)單位代表和施工單位互相串通搞虛假簽證，抬高材料價格。

　　(五)項目竣工階段

　　1.部分政府投資項目竣工后，無質(zhì)檢、竣工驗收等就交付或投入使用。

　　2.違反規(guī)定虛列工程建設(shè)成本。我們發(fā)現(xiàn)，部分建設(shè)單位違反《基本建設(shè)財務(wù)管理若干規(guī)定》(財基字[1998]4號)有關(guān)規(guī)定，虛列工程建設(shè)成本、未經(jīng)批準(zhǔn)在工程建設(shè)成本中列支建設(shè)單位管理費等。

　　各級政府投資項目現(xiàn)狀存在投向分散、運作不規(guī)范、指導(dǎo)監(jiān)督機(jī)制不完善等問題。新政的出臺，有利于“規(guī)范有序運用政府投資項目方式推動重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)揮財政資金帶動社會投資、培育市場需求、促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)業(yè)成長等作用，提高資源配置效率和財政資金使用效益，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。隨著政策逐步完善、各地投資限制進(jìn)一步放開及管理水平存有差距等變化，政府引導(dǎo)項目商業(yè)模式有望得到進(jìn)一步延展豐富，例如發(fā)育投融資平臺、投資和代持服務(wù)、基金托管服務(wù)、資管平臺、多種組合增值服務(wù)等。

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