中國(guó)稀缺礦產(chǎn)市場(chǎng)低迷 對(duì)外貿(mào)易政策要應(yīng)需而行

　　為了保障稀缺礦產(chǎn)對(duì)外貿(mào)易的健康發(fā)展，過(guò)去30年，中國(guó)針對(duì)稀缺礦產(chǎn)對(duì)外貿(mào)易出臺(tái)了多種政策，但多是著眼于解決現(xiàn)實(shí)中最突出的問(wèn)題。近兩年，由于全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，制造業(yè)不景氣，世界礦產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)低迷，稀缺礦產(chǎn)品也受到嚴(yán)重影響。為此政策也需跟隨時(shí)代步伐，注重可持續(xù)發(fā)展，以更加寬泛的視角看待當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)峻形勢(shì)，用市場(chǎng)化手段解決貿(mào)易爭(zhēng)端，在多邊貿(mào)易規(guī)則的框架下，構(gòu)建更加開(kāi)放、透明、穩(wěn)定的政策體系。

　　回顧：中國(guó)稀缺礦產(chǎn)貿(mào)易政策的演變

　　稀缺礦產(chǎn)是在地殼中含量極少，難于提取而又用途十分重要的礦產(chǎn)，如稀土、鎢、銻、錫、鉬、銦、鍺、鎵等。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)對(duì)稀缺礦產(chǎn)的貿(mào)易政策曾發(fā)生多次改變，從實(shí)施出口退稅政策，到取消出口退稅，從許可證管理，到配額管理，從加征出口關(guān)稅，到取消出口關(guān)稅、以及取消出口配額，其中以2000年和2015年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，出現(xiàn)了兩次根本性的轉(zhuǎn)變，即從鼓勵(lì)出口型的貿(mào)易政策轉(zhuǎn)向出口管制型的貿(mào)易政策，再轉(zhuǎn)向開(kāi)放型的貿(mào)易政策，這其中既反映了當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)外的客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，也反映出我國(guó)在每一階段外貿(mào)發(fā)展思路和戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。

　　1、改革開(kāi)放初期鼓勵(lì)出口型的貿(mào)易政策

　　改革開(kāi)放初期，我國(guó)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，當(dāng)時(shí)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展的主要任務(wù)就是通過(guò)擴(kuò)大出口，為國(guó)家賺取外匯，以彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)資金不足，保障現(xiàn)代化的建設(shè)，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此政府對(duì)初級(jí)產(chǎn)品的出口，包括礦產(chǎn)原料出口多采取支持鼓勵(lì)的態(tài)度。為了擴(kuò)大出口，1985年我國(guó)開(kāi)始全面實(shí)施出口退稅政策，稀土、鎢、銻、錫等稀有金屬的出口也涵蓋在內(nèi)。其中，稀土金屬礦的出口退稅率為13%，稀土金屬的出口退稅率為17%，鎢、錫的出口退稅率為17%，這個(gè)政策一直持續(xù)到上世紀(jì)90年代。

　　為了穩(wěn)定價(jià)格和收入，這一時(shí)期我國(guó)對(duì)稀缺礦產(chǎn)品出口還實(shí)行了許可證管理制度。在1980年國(guó)家進(jìn)出口管理委員會(huì)和對(duì)外貿(mào)易部聯(lián)合頒布的《關(guān)于出口許可證制度的暫行辦法》中，明確規(guī)定了實(shí)施出口許可證管理的129種產(chǎn)品，其中金屬礦產(chǎn)品包括鋼材、生鐵、銅、鋁、鉛、鋅等25個(gè)品種，涉及8個(gè)稀缺礦產(chǎn)品種，分別為鉻礦、汞、鈷、鉍、錫、鉬、鎢、石墨，該政策要求申請(qǐng)出口許可證的企業(yè)，必須向政府相關(guān)部門(mén)出示貿(mào)易合同，其中出口商品的價(jià)格不得低于商會(huì)規(guī)定的最低出口價(jià)。

　　1985年，外經(jīng)貿(mào)部又進(jìn)一步出臺(tái)了關(guān)于出口許可證分級(jí)管理的規(guī)定，將出口許可證商品分為三級(jí)管理，第一級(jí)由經(jīng)貿(mào)部審批簽發(fā)，第二級(jí)由經(jīng)貿(mào)部駐口岸特派員辦事處簽發(fā)，第三級(jí)由省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市經(jīng)貿(mào)廳簽發(fā)。其中，鎢被列為一級(jí)管理的品種，銻、錫、鈷、鉍、鉬、鉻、石墨、汞、稀土被列為三級(jí)管理的品種。在此后的十幾年中，外經(jīng)貿(mào)部曾多次對(duì)實(shí)行出口許可證管理的商品目錄、地區(qū)范圍及發(fā)證單位作出調(diào)整，1987年取消汞、鈷、鉍、鉬精礦及鉬酸銨的出口許可證管理，1988年增加了對(duì)鎢鐵的出口許可證管理，1988年以后鎢、銻、錫、稀土劃歸口岸特派員辦事處管理，1999年以后鎢、銻由特派員辦事處轉(zhuǎn)歸經(jīng)貿(mào)部許可證事務(wù)局管理?？梢钥闯?，這一時(shí)期國(guó)家對(duì)特殊稀缺礦產(chǎn)品的監(jiān)管力度不斷加大，對(duì)一般稀缺礦產(chǎn)品出口并不做嚴(yán)格管理。

　　應(yīng)當(dāng)說(shuō)，早期的稀缺礦產(chǎn)品貿(mào)易政策主要關(guān)注出口能力、出口業(yè)績(jī)，并沒(méi)有對(duì)數(shù)量進(jìn)行限制，也沒(méi)有意識(shí)到資源流失的問(wèn)題，還是一種粗放型外貿(mào)發(fā)展思路。

　　由于當(dāng)時(shí)國(guó)家急需外匯，部分稀缺礦產(chǎn)成為重要的創(chuàng)匯產(chǎn)品，政府對(duì)出口貿(mào)易商的資質(zhì)沒(méi)有要求，有太多的中小供應(yīng)商參與出口，一些地方政府也本著“創(chuàng)匯至上”的觀念，千方百計(jì)促進(jìn)出口，結(jié)果導(dǎo)致許多地區(qū)出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)、低價(jià)出口、過(guò)度開(kāi)發(fā)及環(huán)境污染的局面，給后續(xù)發(fā)展帶來(lái)一系列問(wèn)題。

　　2、2000~2014年代管制型的出口貿(mào)易政策

　　進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)在通向外貿(mào)出口大國(guó)的的同時(shí)，資源環(huán)境約束越來(lái)越大，可持續(xù)發(fā)展的重要性和緊迫性日益凸顯，轉(zhuǎn)變貿(mào)易增長(zhǎng)方式被提到議程，對(duì)稀缺礦產(chǎn)品的貿(mào)易政策發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，從鼓勵(lì)出口轉(zhuǎn)向計(jì)劃出口，自2000年起，開(kāi)始對(duì)稀缺礦產(chǎn)品出口采取限制性措施，陸續(xù)出臺(tái)了出口配額管理、取消出口退稅、加征出口關(guān)稅、提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻、限制外商投資等一系列政策。

　　1）出口配額管理

　　實(shí)際上，在1999年我國(guó)就已開(kāi)始對(duì)稀土實(shí)行出口配額管理，由外經(jīng)貿(mào)部會(huì)同國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)土資源部確定年度的出口配額總量，再由各地方外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)分配給當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)出口的企業(yè)，包括稀土金屬礦、稀土金屬、氧化稀土、稀土鹽類(lèi)、稀土永磁體，2002年以后又將鎢、銻、錫及制品納入出口配額管理范疇，包括鎢砂、仲鎢酸銨、偏鎢酸銨、三氧化鎢、藍(lán)色氧化鎢、鎢酸及鹽類(lèi)、鎢粉及制品、還有銻砂、氧化銻、銻合金及銻制品、錫礦砂、錫及錫合金等，其中對(duì)鎢、銻類(lèi)產(chǎn)品實(shí)行國(guó)營(yíng)貿(mào)易管理。2007年以后，我國(guó)對(duì)銦、鉬出口也實(shí)行了配額許可證管理，包括未鍛軋的銦、鍛軋的銦及制品，鉬礦砂、鉬精礦、鉬氧化物、鉬酸銨、鉬鐵、鉬粉、鉬制品等。

　　自2002年對(duì)稀缺礦產(chǎn)實(shí)施出口配額管理以后，我國(guó)稀缺礦產(chǎn)品出口配額的數(shù)量便呈現(xiàn)逐步遞減的趨勢(shì)，在2006年以后出口配額收緊的力度尤為明顯。2006年商務(wù)部下發(fā)的稀土出口配額為6.18萬(wàn)噸，2007為5.96萬(wàn)噸，2008年為4.75萬(wàn)噸，2005年鎢的出口配額為1.63萬(wàn)噸，2006年為1.58萬(wàn)噸。2007年為1.54萬(wàn)噸，2008年1.49萬(wàn)噸，錫的出口配額在2006年以后也大幅下降，從5.3萬(wàn)噸降至2011年的1.89萬(wàn)噸。與此同時(shí)，國(guó)家對(duì)稀缺礦產(chǎn)的生產(chǎn)開(kāi)采也實(shí)行指令性控制，由國(guó)土資源部每年下達(dá)生產(chǎn)指令性計(jì)劃，并暫停發(fā)放新鎢礦的開(kāi)采許可證，停止鎢精礦、稀土原礦、多晶硅等初級(jí)原料出口。

　　2）取消出口退稅

　　2004~2007年間，我國(guó)逐步降低并最終取消了對(duì)稀缺礦產(chǎn)的出口退稅政策。

　　2003年10月13日，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于調(diào)整出口貨物退稅率的通知》，決定自2004年1月起取消稀土金屬礦、天然石墨、鈷、錫、鉻、鎢、鈦、鈮、鉭、釩礦砂及精礦和廢碎料的出口退稅，將鉻鐵、硅鐵、鉬礦砂及精礦的出口退稅率調(diào)降至8%，并將稀土金屬及稀土初級(jí)化合物的出口退稅率調(diào)降至5%。2005年5月，進(jìn)一步取消了稀土金屬、稀土氧化物、稀土鹽類(lèi)、金屬硅、鎢鐵、鉬礦砂及精礦的出口退稅，將鎢、錫、銻制品的出口退稅率下調(diào)為8%。2006年錫錠、焊錫條、未鍛軋銻、鎢品的出口退稅也被取消，銻產(chǎn)品出口退稅從之前的8%下調(diào)到5%。到2007年，我國(guó)稀缺礦產(chǎn)品的出口退稅基本都被取消。

　　3）加征出口關(guān)稅

　　在取消出口退稅的同時(shí)，我國(guó)開(kāi)始逐步對(duì)各種稀缺礦產(chǎn)品征收出口關(guān)稅，并不斷提高關(guān)稅稅率。2006年10月，國(guó)務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于調(diào)整部分商品進(jìn)出口暫定稅率的通知》，規(guī)定自2006年11月1日起，對(duì)稀土金屬礦、鈷礦、鉻礦、鉬礦、鈦礦、鋯礦、鉬鐵、鎢鐵、硅鎢鐵、鈮鐵、稀土氧化物征收10%的出口關(guān)稅。2007年開(kāi)始對(duì)銻錠、APT、三氧化鎢、鎢粉、碳化物鎢、未鍛軋鎢等鎢產(chǎn)品征收5%的出口關(guān)稅，對(duì)天然石墨、稀土金屬征10%的出口關(guān)稅，并上調(diào)鎢、鉬、鉻、稀土等稀有金屬原礦的出口關(guān)稅至15%。2008年，對(duì)錫礦砂及精礦征收20%的出口關(guān)稅，對(duì)非合金錫征收10%的出口關(guān)稅，將鎢鐵、鉬鐵的出口關(guān)稅從之前的10%上調(diào)至20%，將稀土氧化物、稀土氯化物及碳酸物的出口關(guān)稅由之前的10%上調(diào)至25%。2011年以后進(jìn)一步擴(kuò)大稀土的征稅范圍，包括金屬釹、金屬鑭、金屬鈰、金屬鐠、金屬釔、氯化鑭等，征稅品種達(dá)50多個(gè)。

　　4）提高準(zhǔn)入門(mén)檻

　　2006年底，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布第94號(hào)公告，決定對(duì)鎢、錫、銻行業(yè)實(shí)施準(zhǔn)入制度，對(duì)鎢、錫、銻行業(yè)生產(chǎn)企業(yè)的設(shè)立布局、生產(chǎn)規(guī)模、工藝裝備、資源回收、環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容都提出明確要求，如新建、改擴(kuò)建的鎢冶煉項(xiàng)目仲鎢酸銨年產(chǎn)不得低于5000噸，鎢粉、碳化鎢年生產(chǎn)能力不得低于2000噸，錫冶煉項(xiàng)目年產(chǎn)錫錠（或粗錫）不得低于8000噸，新建、改擴(kuò)建以含錫廢料為原料的再生錫冶煉項(xiàng)目，要擁有粗煉、精煉煙化、真空、余熱利用、“三廢”處理等完整工藝流程等。2006年以后，國(guó)家對(duì)稀土出口企業(yè)的資質(zhì)也提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)，不僅在供貨規(guī)模和質(zhì)量上有一定的要求，還將環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)納入稀土出口企業(yè)資質(zhì)條件，并將出口企業(yè)環(huán)保核查的結(jié)果與申報(bào)出口配額的資格掛鉤。

　　5）限制外商投資

　　2004年以后，對(duì)外商投資也采取限制性措施。在國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部2004年11月聯(lián)合發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中，將稀土勘查、開(kāi)采、選礦列入禁止外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，將稀土的冶煉、分離（限合資、合作）列入限制外商投資目錄。2007年修訂的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，將鎢、鉬、錫、銻、螢石的勘探、開(kāi)采列為禁止外資進(jìn)入的項(xiàng)目，將鎢、鉬、錫、銻等稀有金屬的冶煉列入限制外資進(jìn)入的項(xiàng)目。與此同時(shí)，在2005年，我國(guó)還禁止了稀土原礦的加工貿(mào)易，2006年11月將41種稀土金屬、合金、氧化物和鹽類(lèi)商品，以及鎢、銻、錫、鉬、鈷、鋯等稀缺礦產(chǎn)也列入加工貿(mào)易禁止類(lèi)目錄。

　　總體來(lái)看，2000~2014年是一個(gè)政策逐步收緊的年代，這種政策轉(zhuǎn)變雖然對(duì)抑制稀有原料出口的過(guò)快增長(zhǎng)起到了積極的作用，但也引起西方主要消費(fèi)國(guó)強(qiáng)烈不滿(mǎn)，并將其告到世貿(mào)組織，最終以中國(guó)敗訴收?qǐng)觯运仓荒艹蔀橐环N階段性的政策。

　　3、2015年以后開(kāi)放型的出口貿(mào)易政策

　　2014年8月，隨著WTO就美、日、歐申訴中國(guó)稀土、鎢、鉬出口管制措施案做出最終裁決，長(zhǎng)達(dá)十多年的出口配額限制和出口關(guān)稅制度被迫取消，我國(guó)稀缺礦產(chǎn)貿(mào)易政策再次做出重大調(diào)整，從管制型出口轉(zhuǎn)向更開(kāi)放的出口貿(mào)易政策。

　　2015年1月，商務(wù)部宣布取消稀土、鎢、鉬等產(chǎn)品的出口配額管理，2015年5月又進(jìn)一步取消了稀土、鎢、鉬等產(chǎn)品的出口關(guān)稅，與此同時(shí)，還取消了對(duì)鉬出口企業(yè)的資質(zhì)管理。這種政策轉(zhuǎn)型不僅顯示中國(guó)政府信守承諾，遵循世貿(mào)組織規(guī)則，也表明我國(guó)正在以一種更加開(kāi)放的態(tài)度參與全球競(jìng)爭(zhēng)，積極推進(jìn)市場(chǎng)化改革，減少政府干預(yù)，越來(lái)越多地讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮作用。

　　展望：2017年稀缺礦產(chǎn)貿(mào)易政策需跟隨時(shí)代步伐

　　縱觀近30年中國(guó)稀缺礦產(chǎn)貿(mào)易政策的發(fā)展和實(shí)施效果可以看出，我國(guó)在每一段時(shí)期出臺(tái)的政策，都是為了解決當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易活動(dòng)中出現(xiàn)的突出問(wèn)題，具有較強(qiáng)的實(shí)用性，但這些政策也都往往缺乏對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，同時(shí)政策本身帶有較強(qiáng)的主觀性，缺乏對(duì)客觀環(huán)境包括經(jīng)濟(jì)環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境、資源環(huán)境以及對(duì)自然環(huán)境的尊重，并忽視了貿(mào)易伙伴在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的作用。

　　在當(dāng)今世界，經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易自由化已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，我們已經(jīng)不可能再采取單方面的管制措施來(lái)控制貿(mào)易發(fā)展，改善貿(mào)易條件的根本途徑應(yīng)當(dāng)是通過(guò)技術(shù)進(jìn)步促進(jìn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，來(lái)帶動(dòng)出口貿(mào)易結(jié)構(gòu)的改變，并通過(guò)提高產(chǎn)業(yè)集中度，組建大型企業(yè)集團(tuán)，來(lái)增強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)的議價(jià)能力。特別是在當(dāng)下，全球礦產(chǎn)品市場(chǎng)需求低迷、生產(chǎn)供應(yīng)過(guò)剩，而我國(guó)資源環(huán)境約束強(qiáng)化、成本上升的新形勢(shì)下，我們應(yīng)當(dāng)更加致力于國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，從生產(chǎn)源頭加強(qiáng)對(duì)稀缺礦產(chǎn)資源的管控。為此提出以下幾點(diǎn)應(yīng)對(duì)措施：

　　要嚴(yán)格把控上游開(kāi)采環(huán)節(jié)的準(zhǔn)入門(mén)檻，強(qiáng)化部門(mén)監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)許可證管理，嚴(yán)控不合理的開(kāi)采，對(duì)未達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)堅(jiān)決關(guān)停、整頓，淘汰落后產(chǎn)能。同時(shí)要積極運(yùn)用資源稅、環(huán)境稅等WTO規(guī)則允許的調(diào)控手段，通過(guò)提高稅率、增加成本的方式壓制采礦投資沖動(dòng)，控制稀缺礦產(chǎn)生產(chǎn)的盲目擴(kuò)張。

　　要加快推進(jìn)稀缺礦產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)整合，提高產(chǎn)業(yè)集中度，組建大型企業(yè)集團(tuán)，改變我國(guó)稀缺礦產(chǎn)冶煉分離企業(yè)散亂小的局面，并要引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向精深加工發(fā)展，支持發(fā)展規(guī)模大、產(chǎn)品附加值高的高精尖類(lèi)稀缺礦產(chǎn)出口加工企業(yè)，助推企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

　　要強(qiáng)化海關(guān)監(jiān)管，規(guī)范出口秩序，特別是在稀缺礦產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)一步放開(kāi)的大背景下，要嚴(yán)格控制走私等非法出口行為，并要盡快成立稀有金屬行業(yè)的賣(mài)家聯(lián)合體，建立稀缺礦產(chǎn)出口價(jià)格協(xié)商機(jī)制，避免企業(yè)之間的低價(jià)競(jìng)銷(xiāo)。

　　要加大對(duì)稀缺礦產(chǎn)基礎(chǔ)領(lǐng)域和生產(chǎn)領(lǐng)域的研究和投入，特別是對(duì)技術(shù)研發(fā)的投入，國(guó)家應(yīng)通過(guò)財(cái)政、稅收或設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金等手段，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新，以及在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的對(duì)外合作，同時(shí)要做好對(duì)稀缺礦產(chǎn)資源和環(huán)境的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，以保障行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

　　要完善法律法規(guī)，強(qiáng)化資源產(chǎn)權(quán)制度，制定《稀有礦產(chǎn)資源保障法》，以法律的形式夯實(shí)對(duì)稀缺礦產(chǎn)的保護(hù)，對(duì)于私挖亂采、違法違紀(jì)，以及政府監(jiān)管不利的行為予以嚴(yán)厲的懲治。

　　總之，新時(shí)期的貿(mào)易政策應(yīng)當(dāng)是更加開(kāi)放、透明、規(guī)范、穩(wěn)定的政策，也應(yīng)當(dāng)是使我國(guó)稀缺礦產(chǎn)業(yè)能夠健康、可持續(xù)發(fā)展的政策。我們應(yīng)當(dāng)在多邊貿(mào)易規(guī)則的框架下，正確處理好當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、地方利益與中央利益、以及中外利益之間的關(guān)系，在競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的國(guó)際環(huán)境中，以更加客觀、冷靜的心態(tài)看待市場(chǎng)的發(fā)展，作出明智的選擇。

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