環(huán)保改革新思路 建立一體化污染防治管理模式

　　據(jù)中國報告大廳了解，中國生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的改革路線圖正逐漸清晰，但在環(huán)保部“從山頂管到海洋”的目標下，部門協(xié)調(diào)問題引發(fā)關(guān)注。

　　本報記者昨日獨家獲悉，剛成立的環(huán)保部全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，已明確了生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域改革的指導(dǎo)思想、目標模式、路線圖和時間表。

　　按照環(huán)保部的改革思路，最終將建立起“從再生產(chǎn)全過程著手，形成從山頂?shù)胶Ｑ蟆奶焐系降叵碌乃形廴疚飮栏癖O(jiān)管制度和一體化污染防治管理模式”。

　　查看中國報告大廳發(fā)布的《2013年污染源氣體采樣儀行業(yè)國內(nèi)外渠道市場發(fā)展（投資）比較分析報告》

　　這就涉及到“環(huán)保大部制”改革，以及近日各界熱議的國土部、林業(yè)局、海洋局、水利部、農(nóng)業(yè)部等部門相關(guān)職能并入環(huán)保部的問題。

　　甚至有外媒報道稱，國土部可能被撤銷，其部分職能將并入環(huán)保部。國土部相關(guān)人士就此對記者表示，這純屬空穴來風(fēng)；還有接近農(nóng)業(yè)部的人士告訴本報，農(nóng)業(yè)部相關(guān)職能是否并入環(huán)保部還不好說，估計要談判，可能要全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組出面。

　　推進“環(huán)保大部制”

　　環(huán)保部全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長、環(huán)保部部長周生賢日前在該小組第一次會議上表示，“10項生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域改革”，將“分清輕重緩急，設(shè)定路線圖和時間表，分層次、有秩序、積極穩(wěn)妥地推進”。

　　按照環(huán)保改革路線圖，眼下，在生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革的大框架下，環(huán)保部正在對兩大問題進行重點研究：一是建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度；二是獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。

　　根據(jù)最新的管理思路，“污染物由污染源產(chǎn)生，通過環(huán)境介質(zhì)傳播和消納，必須將三者統(tǒng)籌考慮”。

　　在將來的統(tǒng)籌管理框架下，環(huán)保部門不僅要對工業(yè)點源、農(nóng)業(yè)面源、交通移動源等全部污染源排放的所有污染物進行監(jiān)管，還要對大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質(zhì)，加強統(tǒng)一監(jiān)管。

　　為此，環(huán)保改革路線圖明確“實行獨立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管”，有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，有效進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。

　　但目前，我國的環(huán)保職能各自為政：污染防治職能分散在海洋、漁政、公安、交通等部門；資源保護職能分散在礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門；綜合調(diào)控管理職能分散在發(fā)改委、財政、國土等部門。

　　“由于職能交叉，造成執(zhí)法主體和監(jiān)測力量分散，環(huán)保領(lǐng)域多頭執(zhí)法問題突出?！敝苌t說。

　　2月10日，環(huán)保部官網(wǎng)刊發(fā)周生賢有關(guān)改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制的講話。記者注意到，在這篇講話中，周生賢談到了與目前環(huán)保部管理領(lǐng)域“毫不相干”的森林、濕地、海洋等重要生態(tài)系統(tǒng)的保護和修復(fù)問題，甚至用兩大段的篇幅談及“健全國有林區(qū)經(jīng)營管理體制，推進集體林權(quán)制度改革”的問題。

　　盡管周生賢在任環(huán)保部部長之前，在國家林業(yè)局任職多年并擔(dān)任局長，但多年來，環(huán)保部幾乎從來不與林業(yè)沾邊。無獨有偶，周生賢在去年11月也曾公開談及國家海洋局職責(zé)范圍內(nèi)的海洋生態(tài)系統(tǒng)保護問題，談及國家林業(yè)局職責(zé)范圍內(nèi)的林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)保護和林權(quán)改革問題。

　　“周部長的用意尚不清楚，但有可能是往‘環(huán)保大部制’的角度考慮?！边B日來，記者接觸的多名專家學(xué)者都有此猜測。

　　相關(guān)部委人士昨日也對記者表示，周生賢此番講話，應(yīng)該是有深刻用意的。這或許意味著，有關(guān)“環(huán)保大部制”的改革方案已基本定型，并得到了高層的認同。

　　在十八屆三中全會上，中共中央總書記習(xí)近平就《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》向全會作說明時曾指出，“山水林田湖是一個生命共同體……用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞?！?

　　習(xí)近平指出：“由一個部門負責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責(zé)，對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的?！?

　　尚需全盤協(xié)調(diào)

　　當前中國已進入環(huán)境高風(fēng)險期，盡管形成了統(tǒng)籌管理共識，但卻仍面臨著眾多部門職能交叉、權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)狀，部門協(xié)調(diào)問題仍舊突出。

　　“一條河幾個部門，水利部管水，我們管岸。他們上不了岸，我們下不了水。就像那首歌，‘妹妹坐船頭，哥哥在岸上走’。大家都在搶權(quán)，但一出事兒就先找環(huán)保?！杯h(huán)保部副部長潘岳此前表示，“我國要在環(huán)保上有所突破，上至國家戰(zhàn)略，下到現(xiàn)行體制，都必須進行調(diào)整。”

　　記者了解到，對于“環(huán)保大部制”，在學(xué)界贊成者居多。上海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長王曦就撰文表示，現(xiàn)行《環(huán)保法》第7條規(guī)定，國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，它將環(huán)保部門定位為“對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”的部門，即通常所說的“統(tǒng)管”部門。然而，在環(huán)境管理實踐中，環(huán)保部門并未有效地行使統(tǒng)一監(jiān)管職能，“統(tǒng)管”之權(quán)形同虛設(shè)。相反，“分管部門職能越位和缺位現(xiàn)象比比皆是”。

　　在此背景下，各界對于國土部、林業(yè)局、水利部、海洋局、農(nóng)業(yè)部等相關(guān)部門中與環(huán)境保護相關(guān)的職能，有可能并入環(huán)保部，實質(zhì)推動“環(huán)保大部制”的消息給予了巨大關(guān)注。

　　日前有外媒報道稱，中國政府正考慮對各部委進行全面重組，可能撤銷國土資源部，將其部分職能并入環(huán)保部。

　　對于這一消息，國土部相關(guān)人士對記者表示，這種新聞空穴來風(fēng)，稍微有些判斷力的人，都可以看出是不真實的消息。還有環(huán)保部官員對媒體表示，并未聽說其他部門拆分并入環(huán)保部的說法。

　　事實上，去年11月20日的國務(wù)院常務(wù)會議曾決定，將分散在多個部門的不動產(chǎn)登記職責(zé)整合由國土部承擔(dān)，后者將負責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)，基本做到登記機構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”。這個凸顯部門必要性的決定發(fā)布至今不過3個月。

　　與此同時，有接近農(nóng)業(yè)部的人士告訴本報記者，農(nóng)業(yè)部中的環(huán)境保護相關(guān)職能是否并入環(huán)保部還不好說，“估計肯定有談判，要交鋒。如果職能劃過去，可能要全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組出面?！?

　　目前農(nóng)業(yè)部承擔(dān)農(nóng)業(yè)資源的環(huán)境保護工作，主要是管理農(nóng)業(yè)面源污染防治工作、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地重金屬污染防治工作等。目前這些職能由農(nóng)業(yè)部科教司資源環(huán)境處負責(zé)。

　　其實早在1998年，農(nóng)業(yè)部就將農(nóng)村環(huán)境保護職能劃給當時的環(huán)?？偩郑舜螘駥⑵渌毮軇潥w環(huán)保部尚不得而知。