垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)投資落空：制度缺失掣肘市場(chǎng)化運(yùn)作

　　據(jù)中國(guó)報(bào)告大廳了解，頭頂“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”、“可再生能源”兩大綠色環(huán)保光環(huán)的垃圾發(fā)電，如今卻成為被“妖魔化”的對(duì)象。其背后的利益糾葛、政治訴求已如亂麻一般交織，成為環(huán)保領(lǐng)域不可承受之痛。開啟這個(gè)“潘多拉魔盒”的產(chǎn)業(yè)“原罪”，根源何在？

　　從去年下半年起，位于天津薊縣別山鎮(zhèn)的綠色動(dòng)力，日處理量700噸的BOT項(xiàng)目引發(fā)社會(huì)輿論的關(guān)注。該事件的起因源于垃圾發(fā)電廠在運(yùn)營(yíng)百日后，焚燒廠附近的別山鎮(zhèn)居民不約而同的出現(xiàn)不良反應(yīng)。當(dāng)?shù)鼐用窦娂妼⒚^對(duì)準(zhǔn)垃圾焚燒廠排放的大量二惡英，由之引起公眾與政府間持續(xù)數(shù)十天的抗?fàn)?，甚至?duì)簿公堂。

　　事實(shí)上，薊縣綠色動(dòng)力垃圾發(fā)電項(xiàng)目只是近些年，各大垃圾發(fā)電廠備受爭(zhēng)議的縮影之一。

　　爭(zhēng)議從未遠(yuǎn)離過這個(gè)閉塞的產(chǎn)業(yè)，它一面是生活垃圾處理權(quán)宜之計(jì)，一面又屢次因環(huán)保問題引發(fā)的鄰避效應(yīng)被推向風(fēng)口浪尖。

　　從深圳第一座日處理2000噸的垃圾發(fā)電廠算起，國(guó)內(nèi)垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)已然走過近30個(gè)年頭，伴隨著保有量大躍進(jìn)式的發(fā)展，由之引發(fā)的社會(huì)、環(huán)保問題正逐漸發(fā)酵，甚至上升為惡性群體事件，也有些規(guī)劃項(xiàng)目因此擱淺數(shù)年之久。

　　環(huán)保糾紛只是垃圾發(fā)電全行業(yè)困局的冰山一角。在國(guó)內(nèi)，垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)仍然處于計(jì)劃管理到市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的過渡階段。隨著政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的加大、補(bǔ)貼杠桿失靈，垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)正在經(jīng)歷半計(jì)劃半市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來的陣痛。埋藏的隱憂讓垃圾發(fā)電從業(yè)者風(fēng)聲鶴唳，為求得生存空間又不得不如飛蛾撲火般跑馬圈地，形成特有的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)象。

　　持續(xù)不斷的公眾環(huán)保糾紛、企業(yè)跑馬圈地帶來的產(chǎn)業(yè)陰暗面、盈利能力的羅生門……這些都讓垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)陷入巨大的負(fù)面輿論壓力之下。而造成這些問題的產(chǎn)業(yè)“原罪”，也引起了我們的關(guān)注。

　　垃圾發(fā)電是面對(duì)城市日益增長(zhǎng)的生活垃圾的權(quán)宜之計(jì)，這背后蘊(yùn)藏著數(shù)以萬億計(jì)的產(chǎn)業(yè)價(jià)值。而其帶動(dòng)的巨大產(chǎn)業(yè)利益和公眾博弈，也是當(dāng)下輿論眾矢之的的核心。我們希望能從國(guó)內(nèi)垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)演變及各方利益糾葛中，梳理出垃圾發(fā)電問題背后的真實(shí)圖譜，對(duì)比“十一五”最初構(gòu)想，觀察如今的垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)需要怎樣的改變。

　　萬億投資的落空

　　小武基位于北京東南郊工業(yè)園區(qū)，這里是北京環(huán)衛(wèi)集團(tuán)的垃圾分類站，也是北京生活垃圾管理教育基地。按照規(guī)劃，在這片總投資1.7億人民幣的土地上，從垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站回收的有機(jī)塑料被回收資源化利用，其余有機(jī)物被用于魯家山、門頭溝等垃圾焚燒發(fā)電廠。

　　但即使這樣的生活垃圾管理教育基地，其垃圾分類也難說天衣無縫。甚至在2014年有周邊居民爆料，多數(shù)垃圾夜間被焚燒。

　　有環(huán)保從業(yè)者認(rèn)為，機(jī)械分選幾乎難以滿足焚燒廠“無害化”的要求，國(guó)內(nèi)垃圾發(fā)電原料基本還停留在初級(jí)的人工分選階段，投入巨大。

　　為了降低分選成本，不少垃圾發(fā)電廠將塑料袋等有毒有機(jī)物直接予以焚燒。這么做的后果，就是二惡英的嚴(yán)重超標(biāo)。7月7日，蕪湖生態(tài)中心、自然之友聯(lián)合發(fā)布了一份報(bào)告，這份報(bào)告公布了一個(gè)發(fā)人深省的數(shù)據(jù)——全國(guó)已運(yùn)行的231座垃圾焚燒廠納入國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)不足總數(shù)的 40%，多數(shù)焚燒廠飛灰、二噁英嚴(yán)重超標(biāo)。

　　這背后是國(guó)家近十年來巨大資金投入的嚴(yán)重浪費(fèi)。

　　早在1997年，受亞洲金融危機(jī)的沖擊和世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減速的影響，以及國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求不足帶來的挑戰(zhàn)，我國(guó)政府決定實(shí)施積極財(cái)政政策，增發(fā)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，隨后5年間，這筆長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債規(guī)模逐漸達(dá)到2200億。據(jù)公開資料顯示，這筆國(guó)債撬動(dòng)了3.2萬億的投資規(guī)模，很大一部分用于公共設(shè)施建設(shè)，其中包含體量龐大的垃圾處理設(shè)施、分選、焚燒設(shè)備。

　　另一方面，垃圾發(fā)電項(xiàng)目能夠享受亞洲開發(fā)銀行（以下簡(jiǎn)稱亞行）提供的巨額貸款。譬如，以中國(guó)光大國(guó)際有限公司（以下簡(jiǎn)稱光大）濟(jì)南、江陰二期及鎮(zhèn)江垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目為例。亞行給光大提供的A類貸款超過1億美元。

　　巨額補(bǔ)貼帶來了全國(guó)生活垃圾處理處置的大幅增加。根據(jù)《住建部城市統(tǒng)計(jì)年鑒》：“十一五”期間，垃圾處理，焚燒占比僅僅15%?！笆濉逼陂g，這一數(shù)值躍升至40%?！笆濉逼陂g，垃圾焚燒廠可能超過300座。

　　但除了帶來垃圾焚燒發(fā)電廠保有量的巨幅增加外，生活垃圾處理現(xiàn)狀并未沒有因?yàn)閿?shù)萬億的投資，而帶來設(shè)想中的各種變化。甚至有人認(rèn)為，巨額的投資僅僅倒逼了垃圾焚燒發(fā)電廠的增長(zhǎng)，而相應(yīng)的回收利用率卻不斷下跌，與當(dāng)初循環(huán)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)。

　　住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡(jiǎn)稱住建部）城市建設(shè)司市容環(huán)境處處長(zhǎng)楊宏毅認(rèn)為，從2000年原建設(shè)部選取8個(gè)試點(diǎn)城市開始，到2014年住建部等5部委選取26個(gè)城市和區(qū)作為生活垃圾分類示范?？梢哉f，環(huán)衛(wèi)部門一直在尋求分類收運(yùn)和分類處理的路徑。2014年清運(yùn)量1.79億噸，但來自生活源的廢品回收量?jī)H6000萬噸，占比僅僅25%左右。但事實(shí)上，這一比重原本應(yīng)達(dá)到50%。

　　磐石能源研究所副主任毛達(dá)博士告訴《能源》記者：“中國(guó)垃圾組份中有近60%的廚余垃圾。廚余垃圾本身熱值不高，且含有60%的水分，這導(dǎo)致焚燒困難．只要把廚余垃圾分類做好，可以降低2/3的處理成本。這些成本完全可轉(zhuǎn)化成環(huán)保和經(jīng)濟(jì)效益。”

　　現(xiàn)實(shí)卻更為復(fù)雜，人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授宋國(guó)君告訴《能源》記者：“國(guó)內(nèi)的垃圾源頭分類是一個(gè)龐大而復(fù)雜的工程，處理工序分為收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、分類、處理處置四個(gè)階段，在轉(zhuǎn)運(yùn)環(huán)節(jié)對(duì)可再生利用部分破壞巨大。單就轉(zhuǎn)運(yùn)環(huán)節(jié)而言，該過程造成了80%可利用資源的破壞，如果在收集環(huán)節(jié)不做好分類，再先進(jìn)的分類技術(shù)也無能為力。”

　　從環(huán)衛(wèi)部門本身來看，推進(jìn)源頭分類感到心有余而力不足，自然大學(xué)陳立雯曾經(jīng)針對(duì)國(guó)貿(mào)三期某酒店的調(diào)研顯示：“環(huán)衛(wèi)集團(tuán)每天上午回收的垃圾的大多數(shù)是熱值最低或者難以焚燒的部分，因?yàn)樽钣袃r(jià)值的部分在凌晨會(huì)被人運(yùn)走，此外，大宗商品的降價(jià)，使原本可回收資源失去了吸引力，大約200萬人將離開廢品回收崗位?！?

　　但經(jīng)過多方采訪，一個(gè)觀點(diǎn)漸漸被統(tǒng)一——多年源頭分類的政策導(dǎo)向催生了盤根錯(cuò)節(jié)的利益糾葛已然根深蒂固?！斑@是一個(gè)可怕的利益鏈條，源頭分類將大量擠占垃圾發(fā)電原料。這必將威脅垃圾發(fā)電企業(yè)的生存。企業(yè)一旦經(jīng)營(yíng)不善，其產(chǎn)業(yè)鏈條相捆綁的地方政府稅收、利益輸送也將有所影響。尤其是一些二線、三線城市。你多分類一噸，我就少燒一噸，少獲得一噸補(bǔ)貼。這導(dǎo)致中央倡導(dǎo)源頭分類的精神與地方政府、主管部門相互僵持，人為為垃圾源頭分類設(shè)置了一道障礙?！币晃徊辉妇呙臉I(yè)內(nèi)人士表示。

　　搖晃的權(quán)力杠桿

　　全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)作家協(xié)會(huì)副主席張抗抗在2016年兩會(huì)期間遞交的提案中指出，垃圾焚燒成為當(dāng)今城市生活垃圾處理的主流，但焚燒容易產(chǎn)生二次污染，特別是產(chǎn)生的劇毒物質(zhì)對(duì)環(huán)境造成很大的危害。目前在技術(shù)上，垃圾焚燒產(chǎn)生二惡英等污染物的排放完全可控，生活垃圾焚燒污染控制也有了新標(biāo)準(zhǔn)，但是，不少垃圾焚燒廠并未執(zhí)行，新標(biāo)準(zhǔn)形同虛設(shè)。

　　這背后是激烈的思路博弈和看不見的利益糾葛。十余年圍繞垃圾發(fā)電行業(yè)的一系列爭(zhēng)論，使垃圾發(fā)電形成了利益集團(tuán)“挺燒”、社會(huì)公眾“反燒”的長(zhǎng)期博弈。而主管部門中，也分為“源頭分類”和“末端治理”兩種思路。特別是在一個(gè)針對(duì)垃圾發(fā)電的項(xiàng)目論證會(huì)上，往往出現(xiàn)幾種聲音交織在一起形成激烈的碰撞，成為獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)特色。

　　遺憾的是，據(jù)業(yè)內(nèi)人士披露：“一個(gè)項(xiàng)目論證會(huì)中，邀請(qǐng)的專家都是指定的，一些‘反燒’的專家我們不會(huì)再邀請(qǐng)?！痹谡髽I(yè)利益綁定之下，末端治理思路的強(qiáng)勢(shì)可見一斑，致使多方博弈之下，現(xiàn)行政策遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的初衷，相反在末端治理的道路上漸行漸遠(yuǎn)。

　　目前，國(guó)內(nèi)垃圾發(fā)電的主管部門主要有兩部門主管：住建部城建司、環(huán)保部環(huán)評(píng)司。前者負(fù)責(zé)垃圾發(fā)電基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、技術(shù)攻關(guān)，后者負(fù)責(zé)環(huán)評(píng)的審批、運(yùn)營(yíng)中的監(jiān)管，一般來說，兩部委會(huì)同時(shí)派遣專家進(jìn)行論證。

　　從歐美與日本的經(jīng)驗(yàn)來看，固廢處理處置的主管部門均為環(huán)保部門，只有中國(guó)是兩大部委共同管理。有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，一方面，兩部委共同管理會(huì)加劇部委職權(quán)重疊，另一方面，形成住建部建廠、環(huán)保部挨棒子的尷尬局面。

　　在“十一五”規(guī)劃制定時(shí)期，住建部作為垃圾發(fā)電規(guī)劃部門，垃圾發(fā)電被納入《可再生能源十一五規(guī)劃》。規(guī)劃將“生活垃圾”歸屬于“生物質(zhì)”能源。盡管當(dāng)時(shí)計(jì)劃的裝機(jī)容量只規(guī)定在50萬千瓦，但垃圾發(fā)電卻在“十一五”時(shí)期得以享受可再生能源補(bǔ)貼。

　　從此，垃圾發(fā)電走上了大躍進(jìn)時(shí)代，不少焚燒廠潛藏的環(huán)保問題開始逐步顯露，社會(huì)輿論給環(huán)保部造成了一定輿論壓力。2014年，環(huán)保部曾嘗試源頭分類工作，啟動(dòng)了對(duì)《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18485—2014）更新工作，這是自2001年首次來對(duì)于沿用了十余年的垃圾發(fā)電廠排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施修訂，也是相關(guān)部委首次對(duì)垃圾原料在控制指標(biāo)、監(jiān)控要求等領(lǐng)域進(jìn)行了細(xì)化。然而，有接近環(huán)保部門的消息人士稱：“新的標(biāo)準(zhǔn)中，污泥、煤矸石成為可以摻燒的原料，這項(xiàng)變動(dòng)至今仍然引發(fā)學(xué)界的爭(zhēng)執(zhí)，甚至有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為污泥摻燒是一種標(biāo)準(zhǔn)的倒退。

　　“兩部委是平級(jí)單位，在實(shí)行垂直監(jiān)管前，環(huán)保部和地方環(huán)保局基本呈脫節(jié)的狀況，地方環(huán)保局服從地方政府利益，環(huán)評(píng)、環(huán)境監(jiān)管在焚燒廠領(lǐng)域長(zhǎng)期失靈?！币晃徊辉妇呙臉I(yè)內(nèi)人士表示。

　　也有業(yè)內(nèi)人士分析，諸多政策難以落實(shí)的根本，是國(guó)內(nèi)垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)仍然處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過度階段，利益與政府綁定的結(jié)果。只要規(guī)劃一座廠，都是許多的隱性收益。由于各大部委之下均有數(shù)量眾多的營(yíng)利機(jī)構(gòu)，譬如環(huán)保部旗下眾多的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)（環(huán)評(píng)中介已完成脫鉤），住建部旗下有眾多規(guī)劃院。誰能主導(dǎo)垃圾發(fā)電的管轄權(quán)，誰將主導(dǎo)一個(gè)千億規(guī)模的市場(chǎng)。因此，根本還需政策制定者與從業(yè)者利益脫鉤，否則再多的政策都是在強(qiáng)化“末端治理”，很難達(dá)到源頭分類的目的。

　　產(chǎn)業(yè)危機(jī)前夜

　　作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過渡產(chǎn)業(yè)，政府意志成為了產(chǎn)業(yè)調(diào)控的杠桿。對(duì)于垃圾發(fā)電來說，被納入“可再生能源”，享受相應(yīng)補(bǔ)貼，成為了推動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的動(dòng)力。

　　國(guó)內(nèi)垃圾發(fā)電廠盈利模式始終沒有大的變化，一般來說，只要能保障1000噸/天的日處理量，靠發(fā)電上網(wǎng)就可實(shí)現(xiàn)盈虧平衡。而地方補(bǔ)貼依照“垃圾處理成本”的原則由地方政府部門行政審批決定，這成為決定盈利的關(guān)鍵因素。剩下的效益，包含2%財(cái)政貼息、增值稅即征即退、以及亞行的資金等。

　　失調(diào)發(fā)展從2006年初露端倪。毛達(dá)告訴《能源》記者：“2006年前后，當(dāng)時(shí)由于《可再生能源法》對(duì)發(fā)電企業(yè)采取按量補(bǔ)貼的措施，由之催生了一批違建項(xiàng)目，一些企業(yè)選擇摻燒煤炭，最嚴(yán)重的甚至煤炭摻燒70%多?！庇谑?，《可再生能源法》于2012年再次被修訂，2006年及以后獲得批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)建設(shè)的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，且發(fā)電消耗熱量中常規(guī)能源不超過20%。

　　“到了2012年，政府的調(diào)控手段徹底失效，原本能夠通過摻燒煤炭的發(fā)電廠由于原料不足，難以為繼，走向內(nèi)地的企業(yè)難以盈利，由于大部分企業(yè)都是上市公司，或者有意IPO，不少上市公司開始跑馬圈地。從2012年開始，新增垃圾發(fā)電廠幾乎每年以20%的增速在增長(zhǎng)，甚至一個(gè)5萬人的小縣城都要建廠?！币晃焕l(fā)電企業(yè)從業(yè)者告訴記者。

　　到了2014年，有項(xiàng)目還能拿到70元的垃圾處理費(fèi)，2015年就的成20多元了。游戲規(guī)則也發(fā)生了變化，由原本的政府行政審批，變成企業(yè)中標(biāo)后，再通過鄰避效應(yīng)倒逼地方政府政府漲價(jià)。從而使得垃圾處理補(bǔ)貼從“事前價(jià)格機(jī)制”又退化為“事后定價(jià)機(jī)制”，事實(shí)上失去了其作為投資決策價(jià)格信號(hào)的作用。

　　那么真正的合理運(yùn)行究竟需要多少補(bǔ)貼？現(xiàn)實(shí)情況可能更為復(fù)雜。宋國(guó)君在其課題《城市生活垃圾社會(huì)成本分析》中描述，由于鄰避效應(yīng)因居民健康隱患而起，所以并不能簡(jiǎn)單的以排放標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)測(cè)算一個(gè)垃圾焚燒廠的經(jīng)濟(jì)效益。參照美國(guó)算法（計(jì)量反應(yīng)關(guān)系），以1000噸/日的垃圾焚燒廠為標(biāo)桿，將二噁英健康風(fēng)險(xiǎn)降至百萬分之一，每噸垃圾的補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)為700元。在日本，垃圾焚燒發(fā)電完全是政府行為，大多建于居民區(qū)，政府每噸補(bǔ)貼在3500日元上下。即使如此，日本垃圾焚燒廠周圍的居民血液中二惡英含量依然是全球平均值的十倍。但目前國(guó)內(nèi)享受補(bǔ)貼水平最高的上海環(huán)境集團(tuán)補(bǔ)貼不足300元/噸。

　　更讓垃圾發(fā)電者無所適從的是市場(chǎng)環(huán)境的變化，根據(jù)《點(diǎn)綠科技》的一份調(diào)查顯示：2015年，地方財(cái)政收入壓力較往年仍在增加。環(huán)保企業(yè)應(yīng)收賬款已達(dá)351億，應(yīng)收賬款占總資產(chǎn)的13%，相當(dāng)于部分收入僅是紙上富貴，真正貢獻(xiàn)業(yè)績(jī)的收入較為有限。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不確定性，企業(yè)的應(yīng)收賬款很可能因最終不能夠全部收回而成為壞賬，逐漸成為上市公司財(cái)務(wù)隱患。

　　幾年前堪稱印鈔機(jī)的垃圾發(fā)電廠如今已成少數(shù)項(xiàng)目的絕唱，而整個(gè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀猶如懸在上市公司頭頂上的達(dá)摩克利斯之劍。一方面為上市公司創(chuàng)造了響亮的財(cái)務(wù)報(bào)表，然而一旦停止跑馬圈地，這把劍就會(huì)落下。曾有一名業(yè)內(nèi)人士悲觀的預(yù)計(jì)，“垃圾焚燒廠會(huì)在2018年左右飽和，產(chǎn)業(yè)的危機(jī)會(huì)在2018年左右爆發(fā)?！?

　　“企業(yè)能不知道嘛，分析這些上市公司的財(cái)報(bào)可發(fā)現(xiàn)。垃圾發(fā)電企業(yè)龍頭光大集團(tuán)，其2012年財(cái)報(bào)中還有單個(gè)垃圾發(fā)電的營(yíng)收狀況，但到了2013年以后，該部分就成為了整體板塊盈利?！币晃徊辉妇呙漠a(chǎn)業(yè)研究者表示。也有不少企業(yè)不得不尋找新的“增長(zhǎng)點(diǎn)”。桑德提出的“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)衛(wèi)”本質(zhì)還是希望在源頭分類上形成破局，但大多數(shù)企業(yè)在尋找到新的增長(zhǎng)極之前，跑馬圈地依然是他們無奈而現(xiàn)實(shí)的選擇，形成一個(gè)死循環(huán)。

　　中央導(dǎo)向之變？

　　早在3年前，錦江集團(tuán)副總經(jīng)理任光惠曾表示，旗下山東菏澤錦江垃圾電廠，由于政府許諾垃圾燃焚的補(bǔ)貼遲遲不能到位（每燃燒1噸垃圾，索取10元補(bǔ)助），導(dǎo)致電廠其臨時(shí)虧損。

　　數(shù)十年的補(bǔ)貼，一方面造成了產(chǎn)業(yè)的畸形發(fā)展，另一方面，加劇了財(cái)政負(fù)擔(dān)。據(jù)公開資料顯示，2015年，可再生能源補(bǔ)貼欠賬補(bǔ)貼已近300億元，這還不包含地方政府拖欠的垃圾處理補(bǔ)貼。

　　為了扭轉(zhuǎn)這種局面，中央直屬部門從2015年開始頻頻發(fā)聲，在多數(shù)業(yè)內(nèi)人士看來，數(shù)十年的末端治理思路，伴隨著直屬部門的頻頻發(fā)聲，管理思路變革已迫在眉睫。

　　2015年9月10日，分析機(jī)構(gòu)“國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心環(huán)境資源研究所”（以下簡(jiǎn)稱國(guó)發(fā)中心）等機(jī)構(gòu)，頒布《環(huán)境保護(hù)與綠色城鎮(zhèn)化》等報(bào)告中，提出十二五期間垃圾分類面臨的難題是鄰避效應(yīng)的根本。這份報(bào)告同時(shí)闡述了“十三五，以再生利用為前提的方案。”據(jù)相關(guān)人士分析，國(guó)發(fā)中心選擇在十二五末期發(fā)文，主要是從中央導(dǎo)向，為了即將發(fā)布的兩網(wǎng)融合進(jìn)行鋪墊，也是呼應(yīng)剛剛頒布的我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，該規(guī)劃中明確提出，健全再生資源回收利用網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)生活垃圾分類回收與再生資源回收的銜接。

　　到了2016年6月，國(guó)家發(fā)改委、住建部聯(lián)合出臺(tái)的“《垃圾強(qiáng)制分類制度》征求意見稿”。該意見稿要求，到2020 年底，重點(diǎn)城市生活垃圾得到有效分類，垃圾分類的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制度體系基本建立，生活垃圾回收利用率達(dá)到 35%以上。

　　盡管這次政策帶來的樂觀的情緒很快消失的無影無蹤。“本身是個(gè)強(qiáng)制分類制度，但指導(dǎo)思想偏偏寫個(gè)‘鼓勵(lì)為主、強(qiáng)制為輔?！倍辔粯I(yè)內(nèi)人士表示。但由于政策本身由央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)工作小組（以下簡(jiǎn)稱中財(cái)辦）主導(dǎo)，這被認(rèn)為是中央再一次垃圾管理由末端治理向源頭分類管理思路上的轉(zhuǎn)變，也是對(duì)末端治理思路的弱化。

　　“事實(shí)上，中央精神落實(shí)仍然需要時(shí)間，畢竟已經(jīng)多年形成的體系，并不容易打破”。相關(guān)人士表示。

　　新的希望被寄托在剛剛提出的“兩網(wǎng)融合”上，即“再生資源回收與互聯(lián)網(wǎng)的融合”。在中央政府的主導(dǎo)下，一個(gè)出乎意料的結(jié)果是商務(wù)部流通業(yè)發(fā)展司與住建部城市建設(shè)司成為“兩網(wǎng)融合”的主要推進(jìn)部門。也就是說，在垃圾發(fā)電規(guī)劃部門仍然是住建部，環(huán)境監(jiān)管部門仍然是環(huán)保部。但商務(wù)部的突然切入，是不同思路的管理部門之間的首次合作，本身微妙的部委關(guān)系，變得更加微妙起來。

　　有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為：“垃圾發(fā)電焚燒環(huán)節(jié)相對(duì)壟斷，但源頭分類還是有很大的市場(chǎng)空間。商務(wù)部主導(dǎo)根本還是希望通過市場(chǎng)導(dǎo)向。調(diào)整延續(xù)近30年半計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理思路，但這必將稀釋十余年盤根錯(cuò)節(jié)的利益糾葛與形成慣性的管理思路，這恐怕還有很長(zhǎng)的路要走。”

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)VS制度缺失

　　如今，源頭分類已成當(dāng)業(yè)界的普遍呼聲。然而，規(guī)劃、財(cái)政甚至監(jiān)管部門已經(jīng)把“可再生能源補(bǔ)貼”的定價(jià)方式變成了宏觀調(diào)控手段，需要哪個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，就不惜以萬億補(bǔ)貼推動(dòng)，一方面形成了巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面，阻礙了垃圾發(fā)電市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)相對(duì)扭曲。

　　多位業(yè)內(nèi)人士表示，一座垃圾廠背后，有諸多看不見的隱形補(bǔ)貼。目前，顯性補(bǔ)貼包含電價(jià)、垃圾處理費(fèi)，隱形補(bǔ)貼包含土地免稅、對(duì)海外設(shè)備進(jìn)口享受的稅費(fèi)減免、發(fā)改委專項(xiàng)資金以及亞行的貸款，事實(shí)上，無論是光伏、風(fēng)電還是電動(dòng)汽車，補(bǔ)貼本身是一種行政手段，也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特定產(chǎn)物，阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的掣肘。

　　實(shí)際上，任何一個(gè)國(guó)家都在經(jīng)歷著行政手段向市場(chǎng)手段轉(zhuǎn)向的過程。不久前，2014年，德國(guó)修改了《可再生能源法》，取消了本國(guó)生物質(zhì)的建設(shè)補(bǔ)貼。中國(guó)國(guó)內(nèi)也頻繁出現(xiàn)在不久之后取消可再生能源補(bǔ)貼的消息。任何一個(gè)產(chǎn)業(yè)，不僅僅是垃圾發(fā)電、包括其它可再生能源也是要走向市場(chǎng)化運(yùn)作。這才是良性、健康的產(chǎn)業(yè)環(huán)境?！?

　　但在市場(chǎng)化運(yùn)作之前，我們不可否認(rèn)當(dāng)下法律制度的缺失成為源頭分類的掣肘。作為環(huán)境監(jiān)管的主導(dǎo)部門，環(huán)保部華北督察中心曾經(jīng)撰文稱：作為固體廢物管理，特別是造成較大社會(huì)、環(huán)境影響的的危險(xiǎn)廢物監(jiān)測(cè)的規(guī)定，當(dāng)下仍然十分初級(jí)。其一，按照《固廢法》規(guī)定，廢物貯存、利用、處置等防治設(shè)施必須與主體工程同時(shí)通過“三同時(shí)”驗(yàn)收。然而，在項(xiàng)目事前、事中監(jiān)管中，均沒有明確提出將危險(xiǎn)廢物貯存場(chǎng)所作為一個(gè)排放源開展環(huán)境監(jiān)測(cè)的要求。其二，對(duì)于固體廢物管理規(guī)范化的判斷，主要是信息統(tǒng)計(jì)、貯存、申報(bào)、運(yùn)輸?shù)仁欠襁_(dá)到相關(guān)法律法規(guī)或政策要求，基本上靠主觀判斷，發(fā)揮自由裁量，監(jiān)測(cè)指標(biāo)所占比重很少，缺少類似于水、氣、聲排放標(biāo)準(zhǔn)的客觀評(píng)價(jià)依據(jù)。其三，固體廢物并非達(dá)標(biāo)排放管理，而是以風(fēng)險(xiǎn)管控為主，對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)管理人員的素質(zhì)和能力要求較高，容易出現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性與實(shí)際監(jiān)管的粗放性不相吻合的情況。

　　目前，環(huán)保部門對(duì)垃圾發(fā)電的監(jiān)管，主要以環(huán)境影響評(píng)價(jià)來體現(xiàn)?！暗h(huán)評(píng)是個(gè)事前預(yù)測(cè)的機(jī)制，它適合比較穩(wěn)定的污染排放源，對(duì)于垃圾發(fā)電廠，不妨試點(diǎn)排污許可證取代環(huán)評(píng)。因?yàn)榕盼墼S可證能根據(jù)不同工況，實(shí)時(shí)反映垃圾焚燒廠的排放數(shù)據(jù)?！彼螄?guó)君表示。

　　毛達(dá)認(rèn)為：“推行源頭分類，仍然需要法律強(qiáng)制推動(dòng)，很多國(guó)家都實(shí)行、不分類不收、不分類承擔(dān)法律的做法，所謂的‘強(qiáng)制分類’應(yīng)該體現(xiàn)到這方面。”

　　備受期待的兩網(wǎng)融合尚處于概念階段，如何將兩網(wǎng)融合落地，關(guān)鍵是以市場(chǎng)化為導(dǎo)向捋順當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)，改革的關(guān)鍵改變就是要在可競(jìng)爭(zhēng)的固廢資源化利用和可再生資源回收領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)，在自然壟斷的焚燒與發(fā)電上網(wǎng)環(huán)節(jié)加強(qiáng)政府監(jiān)管，構(gòu)建“市場(chǎng)化源頭分類、末端處理行政化”的行業(yè)結(jié)構(gòu)，這不僅是大部分國(guó)家的做法，也是體制改革時(shí)所設(shè)定的目標(biāo)。

　　商務(wù)部流通業(yè)發(fā)展司處長(zhǎng)李嘉健提建議：“在收集環(huán)節(jié)。設(shè)置生活垃圾收集容器時(shí)要考慮到回收的便利，盡量避免進(jìn)入垃圾清運(yùn)體系，提高資源回收利用率。在運(yùn)轉(zhuǎn)和分揀環(huán)節(jié)。探索利用廢舊商品回收車，實(shí)現(xiàn)可回收物的收集。在處理環(huán)節(jié)。將廢舊商品分揀中心和加工處理基地與垃圾末端處理設(shè)施聯(lián)合建設(shè)，提高資源回收率?！?

　　在源頭分類完全實(shí)行市場(chǎng)化之前，以補(bǔ)貼撬動(dòng)未嘗不是一種有效的促進(jìn)途徑。譬如廣東省在試點(diǎn)對(duì)于造成污染的垃圾焚燒發(fā)電廠將取消其享受的補(bǔ)貼政策，并將垃圾焚燒補(bǔ)貼逐步轉(zhuǎn)向垃圾分類補(bǔ)貼。臺(tái)北設(shè)立了分類回收基金鼓勵(lì)源頭分類。

　　總體而言，業(yè)界普遍認(rèn)為垃圾發(fā)電市場(chǎng)體制經(jīng)過10多年的發(fā)展，所存在的問題已經(jīng)嚴(yán)重制約了市場(chǎng)的健康發(fā)展。但實(shí)際上，把成本控制到最優(yōu)狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)利益最大化是任何一個(gè)從業(yè)者都追求的目標(biāo)。而實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的關(guān)鍵離不開政策的推動(dòng)和環(huán)境監(jiān)管，如何打破現(xiàn)有體制實(shí)行市場(chǎng)化的源頭分類無疑將是實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)所在。更多最新垃圾發(fā)電行業(yè)分析信息請(qǐng)查閱中國(guó)報(bào)告大廳發(fā)布的《垃圾發(fā)電行業(yè)市場(chǎng)調(diào)查分析報(bào)告》。