2014年我國環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策現(xiàn)狀分析報(bào)告

       據(jù)宇博智業(yè)市場研究中心了解，梳理十多年來我國環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)展歷程，可見以下五大特征：

　　環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系已經(jīng)基本建立

　　過去十年來，環(huán)保投融資、環(huán)境金融、環(huán)境稅費(fèi)、生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)交易等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策取得了積極進(jìn)展，盡管各政策進(jìn)展不一，但是整體上看，這些環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策已經(jīng)覆蓋社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全鏈條，不同的政策單獨(dú)或者共同調(diào)整著開采、生產(chǎn)、流通或消費(fèi)環(huán)節(jié)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為，形成了較為系統(tǒng)協(xié)調(diào)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。當(dāng)然，這個(gè)政策體系的有效性、完善性、制度化建設(shè)還存在多方面問題。

　　進(jìn)入政策出臺密集期，環(huán)境財(cái)稅、價(jià)格政策是重點(diǎn)

　　過去十年出臺的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策數(shù)量之多，此前從未有過。根據(jù)環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院建立的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策數(shù)據(jù)庫平臺系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從2006年到2013年這7年間，國家層面環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策出臺尤為密集，達(dá)到383項(xiàng)。其中，環(huán)境財(cái)政政策占比最大，為28.5%;環(huán)境稅費(fèi)政策次之，占比為17.5%。財(cái)政部、發(fā)改委和國務(wù)院為各類環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的主要制定部門。省級地區(qū)出臺的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策達(dá)到713項(xiàng)，也是以環(huán)境財(cái)政政策、環(huán)境稅費(fèi)政策、環(huán)境資源定價(jià)政策為多，分別占比為30.1%、22.6%和14.2%。

　　各項(xiàng)政策實(shí)踐進(jìn)程差異較大

　　在眾多環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策中，環(huán)境財(cái)稅、環(huán)境價(jià)格、環(huán)境投融資政策的制度化進(jìn)程相對較快，基本建立了制度框架。但是排污權(quán)交易、環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)日叩闹贫然M(jìn)程相對較為緩慢，多仍在試點(diǎn)探索進(jìn)程中，具體來說：環(huán)保投融資機(jī)制不斷發(fā)展完善。環(huán)保投融資機(jī)制建設(shè)呈現(xiàn)三方面典型特征，建立了面向階段性環(huán)保目標(biāo)需求的投資機(jī)制，建立了環(huán)保預(yù)算支出框架，設(shè)立了大量環(huán)保專項(xiàng)資金并逐步開始重視環(huán)保投資的績效管理。我國環(huán)保投入從“十五”開始遞增趨勢明顯，“十一五”期間較“十五”增長 157.4%，環(huán)保投資占GDP 的比重達(dá)1.44%。每一個(gè)五年規(guī)劃時(shí)期，都根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)需求來設(shè)定環(huán)保投資目標(biāo)，“十一五”超額完成了環(huán)保投入目標(biāo)。2007年財(cái)政預(yù)算首次設(shè)立“211 環(huán)境保護(hù)”科目，對環(huán)保財(cái)政制度建設(shè)具有里程碑意義，這表明環(huán)保在財(cái)政預(yù)算支出賬戶中第一次有了“戶頭”，邁出了環(huán)境財(cái)政制度建設(shè)的關(guān)鍵一步。據(jù)中國報(bào)告大廳發(fā)布的《2014-2019年中國環(huán)境保護(hù)行業(yè)市場現(xiàn)狀與投資戰(zhàn)略分析報(bào)告》了解到環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金政策是近些年環(huán)保財(cái)政政策的一大特征，盡管對專項(xiàng)資金的設(shè)置存在較多爭議，但是應(yīng)該說在這個(gè)特定歷史階段，主要污染物減排專項(xiàng)資金、城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金等環(huán)保專項(xiàng)資金對解決我國階段性、特定重點(diǎn)領(lǐng)域的環(huán)保問題起到了至關(guān)重要的作用。稅收綠色化進(jìn)程在逐步推進(jìn)。盡管專門面向環(huán)保的單獨(dú)的環(huán)境稅稅種尚未出臺，但是資源稅、所得稅、燃油稅等稅收的“綠色化”建設(shè)在穩(wěn)步推進(jìn)，特別是環(huán)境稅式支出政策在調(diào)控環(huán)境行為中發(fā)揮了重要作用。生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)仍在摸索之中。盡管生態(tài)補(bǔ)償專門性立法尚未出臺，但是多領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制正在探索建立。生態(tài)公益林補(bǔ)償、流域水環(huán)境補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償、自然保護(hù)區(qū)、濕地生態(tài)補(bǔ)償均取得較大進(jìn)展，目前為止已有30個(gè)?。▍^(qū)、市）建立了礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。特別是流域、海洋生態(tài)補(bǔ)償取得突破性進(jìn)展，全國已有17個(gè)省份開展了流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。排污權(quán)交易政策試點(diǎn)正大范圍推開。全國已有20多個(gè)省份開展了排污權(quán)交易政策試點(diǎn)，其中，國家試點(diǎn)的省份有11個(gè)。碳排放權(quán)交易逐漸開始發(fā)展，自2011年國家發(fā)改委批準(zhǔn)了北京、天津、上海等7省市開展碳排放交易試點(diǎn)后，天津、廣東、上海等地已制定了碳排放權(quán)交易試點(diǎn)實(shí)施方案。許多地區(qū)為了方便本地排污交易工作的開展也紛紛成立了排污交易機(jī)構(gòu)，排污權(quán)交易探索正在進(jìn)入“深水區(qū)”。環(huán)保融資政策發(fā)揮了越來越重要的作用。BOT、TOT融資對我國環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了越來越重要的作用。2011年全國建成投運(yùn)的3022座污水處理廠中，采取BOT、BT、TOT等特許經(jīng)營模式的占42.28%。環(huán)境金融方面，綠色信貸正在逐步推開，很多商業(yè)銀行和政策性銀行在推進(jìn)實(shí)施綠色信貸政策;環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)試點(diǎn)范圍也在不斷擴(kuò)大，并開始在重金屬等重點(diǎn)行業(yè)推進(jìn)強(qiáng)制險(xiǎn);綠色債券政策探索比較緩慢，環(huán)保融資作用弱化，環(huán)保社會(huì)化融資中股票融資功能也還比較弱。

　　以“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的方式推進(jìn)

　　由于生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)交易、綠色信貸等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策不成熟、不完善，而在快速變化的社會(huì)環(huán)境及環(huán)保需求背景下，需要有關(guān)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策快速給出反應(yīng)，因此采取的是先試點(diǎn)摸索，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再考慮是否推開或者廢止某一政策探索的政策試誤法模式。很多時(shí)候，這種做法的關(guān)注點(diǎn)是某一環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是否有效，是否能夠解決面臨的環(huán)保問題。除了國家層面推進(jìn)一些政策的試點(diǎn)外，許多地方結(jié)合自身的環(huán)保需求也在自發(fā)開展一些政策試點(diǎn)探索。“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合、立體推進(jìn)政策探索的模式，在我國當(dāng)前階段是一種非常有效的方式，有利于快速識別政策實(shí)施短板因素和深化環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策探索。

　　本土化特征愈發(fā)明顯，很多具有中國特色

　　由于我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度與很多國家，特別是OECD成員國存在較大差異，我國的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策實(shí)踐與國外必然存在較大差異，國別特色尤其明顯，很多做法都有別于其他國家的一般性實(shí)踐。如排污權(quán)交易政策，美國在一級市場的初始配額分配主要采用的是無償分配方式，我國各地試點(diǎn)實(shí)踐的則主要是有償分配模式;美國的排污權(quán)二級市場主要是企業(yè)之間進(jìn)行交易，我國基本上目前實(shí)行的是一種政府主導(dǎo)型模式。再如流域生態(tài)補(bǔ)償政策，國外主要是基于流域水權(quán)體系下的、利益相關(guān)方之間自發(fā)的貿(mào)易模式，我國則主要是政府主導(dǎo)性行為，采取的是基于流域上下游財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的模式。類似的情況還很多，主要原因是我國市場經(jīng)濟(jì)體系還不完備，資源產(chǎn)權(quán)體系不完善，政府市場分工不清，環(huán)境資源定價(jià)機(jī)制沒有形成等。

　　仍有四大挑戰(zhàn)尚需破解

　　雖然成效是可觀的，但是我國在環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系的建立過程中，仍有需要破解的挑戰(zhàn)——系統(tǒng)完備的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系尚未真正建立。目前我國僅初步搭建了一個(gè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系框架，包括環(huán)境財(cái)政、環(huán)境稅、排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境信貸、環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)等政策在內(nèi)的政策體系仍只是一個(gè)初步框架。除了環(huán)境財(cái)政、環(huán)境稅費(fèi)和環(huán)境資源定價(jià)政策發(fā)展相對完善外，排污權(quán)交易、流域生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境稅、環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)、環(huán)境債券等其他多種環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策尚處于試點(diǎn)起步探索或者深入探索階段，這些類別的政策效用如何，還需要在試點(diǎn)、實(shí)踐過程中進(jìn)一步明晰。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系中的政策結(jié)構(gòu)安排與功能分工，哪些是核心政策，哪些是從政策或輔助政策，核心政策或主政策究竟是一類還是幾類等等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系建設(shè)必須回答的問題，也需要在環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系的不斷發(fā)展中逐步明晰。一些環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策到底能否成功大范圍推廣，往往需要經(jīng)過試點(diǎn)檢驗(yàn)才能確定。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策法制化水平不夠，法律地位比較弱化，多采用指導(dǎo)意見或暫行辦法以及試行條例的形式，僅有2008年全國人大通過的《中華人民共和國水污染防治法》等個(gè)別法律對環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策有所考慮。地方上出臺的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策形式較為多樣，但多數(shù)政策也是以暫行辦法、意見等文件形式出臺，也有一些政策僅僅通過部門通知進(jìn)行發(fā)布，政策的約束力、權(quán)威性、法律位階稍顯不足。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策評估機(jī)制沒有形成，決策科學(xué)化水平有待提高。開展政策評估是環(huán)境經(jīng)濟(jì)決策的重要環(huán)節(jié)，在政策設(shè)計(jì)之初，開展社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響預(yù)評估，可發(fā)現(xiàn)政策的成本收益、近期或者中長期的影響，對公平或效率的影響等，從而對某一政策是否出臺實(shí)施做出判定。在政策實(shí)施過程中或者實(shí)施一個(gè)階段后，開展跟蹤評估，有助于發(fā)現(xiàn)政策的效用、問題及改進(jìn)方向，從而為政策的適時(shí)調(diào)整、改進(jìn)和完善或者取締一些政策提供科學(xué)依據(jù)。很遺憾的是，雖然過去十年環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策取得突破性進(jìn)展，但是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策評估機(jī)制仍未建立起來。甚至很多國家有關(guān)部委批復(fù)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策試點(diǎn)，也缺乏評估環(huán)節(jié)，沒有形成評估機(jī)制，也在很大程度上阻礙了政策試點(diǎn)的深入探索。這與當(dāng)前環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策實(shí)踐中的粗放管理、過于重視政策出臺而輕政策實(shí)施監(jiān)管、還停留在慣于采用的“拍腦袋式”決策方式等均有關(guān)系。過于重視單一政策設(shè)計(jì)，對政策協(xié)調(diào)性、政策配套建設(shè)不夠，導(dǎo)致很多政策大打折扣，甚至阻礙了政策深入推進(jìn)。由于環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的多部門特征，既涉及到環(huán)保部門，也往往涉及到經(jīng)濟(jì)部門以及資源管理部門。政策的出臺實(shí)施需要與有關(guān)政策協(xié)調(diào)，或者有關(guān)政策需要根據(jù)政策推進(jìn)實(shí)施要求進(jìn)行適用性調(diào)整。但是，往往由于過于輕視政策協(xié)調(diào)，以及部門之間配合聯(lián)動(dòng)不足，導(dǎo)致該問題難以有效解決。最為典型的是排污權(quán)交易政策。排污權(quán)交易需要總量管理政策、稅收政策、產(chǎn)權(quán)政策等有關(guān)政策與之協(xié)調(diào)，但是這些政策協(xié)調(diào)不到位，已經(jīng)成為推進(jìn)排污權(quán)交易政策的關(guān)鍵障礙。此外，任何一項(xiàng)政策實(shí)施需要配套措施到位，否則會(huì)影響操作性，一項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策能否產(chǎn)生效用往往取決于一系列的配套支撐，包括能力建設(shè)、保障措施、合作平臺等是否到位，有時(shí)政策的實(shí)施也涉及到不同政府職能部門之間職責(zé)的轉(zhuǎn)換，這也要求配套的體制機(jī)制改革到位，才能確保該項(xiàng)政策貫徹落實(shí)下去。如環(huán)境稅改革就涉及到環(huán)保部門、財(cái)政部門和稅務(wù)部門之間事權(quán)的分工和職責(zé)的重新界定，不僅需要環(huán)保部門強(qiáng)化監(jiān)測能力建設(shè)，稅務(wù)部門建立環(huán)境稅納稅評估能力、構(gòu)建稅收征管平臺、推進(jìn)試點(diǎn)探索等，而且由于征收環(huán)境稅涉及到不同政府職能部門事權(quán)的變化，體制機(jī)制也需要相應(yīng)轉(zhuǎn)變。湖北省排污費(fèi)征管模式改革試點(diǎn)進(jìn)展不大的原因，就與試點(diǎn)的配套政策措施和體制機(jī)制改革配套不到位有直接關(guān)系?；仡欉^去十年，我們可以看到環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策取得了很大進(jìn)展，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系基本建立。在未來十年，還需要在已取得成就的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合我國政府職能轉(zhuǎn)型改革以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和市場化進(jìn)程，繼往開來，繼續(xù)努力，大膽創(chuàng)新，深入探索。同時(shí)要直面挑戰(zhàn)，采取由易而難、分步推進(jìn)、上下結(jié)合、重點(diǎn)突破相結(jié)合的思路，加快生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)交易、環(huán)境金融等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策試點(diǎn)，重視環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策法制化，加強(qiáng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策評估制度建設(shè)，注重在政策探索過程中加強(qiáng)政策的協(xié)調(diào)與配套能力建設(shè)，早日發(fā)揮市場機(jī)制在環(huán)境資源配置中的決定性作用，建立起系統(tǒng)完備、能夠很好地為生態(tài)文明建設(shè)提供有效保障的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。